In Kazakhstan, opening up procurement boosts public oversight and prevents millions in wasteful spending

Кейсы

В Казахстане открытие закупок усиливает общественный контроль и предотвращает миллионы расточительных расходов

Оригинальная статья - Open Contracting Partnership

Проблема: Несмотря на продолжающиеся правительственные реформы, коррупция и неэффективные расходы по-прежнему широко распространены в государственных закупках Казахстана. Правительство поощряет участие общественности в мониторинге закупок, что имеет жизненно важное значение для борьбы с коррупцией и повышения эффективности, но лишь немногие независимые организации гражданского общества и отдельные лица обладают информацией, навыками и влиянием для эффективного отслеживания заключения контрактов.

Открытый подход к контрактам: принятие правительством открытой системы электронных закупок дало гражданскому обществу возможность контролировать государственные контракты на предмет коррупции, содействовать общественным дебатам о государственных расходах и улучшать реализацию государственных проектов и услуг. Специалисты по данным, журналисты, исследователи и бывшие государственные служащие, интересующиеся государственными закупками, систематически отслеживают процедуры заключения контрактов на предмет коррупционных рисков и нарушений, используя аналитические инструменты, которые получают данные из государственной системы электронных закупок через публичный API. Хотя система электронных закупок не включает квазигосударственный сектор и суверенный фонд благосостояния (которые не регулируются законом о государственных закупках), она обеспечивает полную прозрачность на общем рынке закупок, на который приходится не менее трети государственных расходов Казахстана. Аналитические инструменты используют международные и местные показатели для расчета показателей эффективности и рисков, что позволяет наблюдателям разрабатывать совокупность доказательств по наиболее распространенным схемам и нарушениям, а также расследовать наводки или красные флажки по отдельным случаям. Наблюдатели продолжают оказывать давление после оповещения властей о проблемах, чтобы гарантировать, что нарушения будут соответствующим образом наказаны. У разных гражданских наблюдателей разные подходы, но они проводят скоординированные кампании, выступая за системные реформы. Они делятся образовательными ресурсами с широкой общественностью и друг с другом.

Результаты: Была создана официальная коалиция по мониторингу из 15 организаций гражданского общества Казахстана с целью повышения прозрачности, содействия честной конкуренции и эффективному расходованию средств, а также повышения общественного доверия. Хотя простого способа измерения воздействия всех мероприятий гражданского мониторинга не существует, были задокументированы некоторые впечатляющие достижения. С 2021 года случаи коррупции и других нарушений, выявленные группой Adildik Joly, привели к штрафам на сумму 244 млн. тенге (~511 000 долларов США), а также к 66 уголовным делам и 1100 административным протоколам (официальным предупреждениям государственным служащим). За первый год работы коалиции Kun Jarygy они выявили 270 закупок с нарушениями, в результате чего было возбуждено пять уголовных дел и возвращено в бюджет 11,38 млн. тенге (~24 000 долларов США). А медиа-издание ProTenge остановило подозрительные закупки на сумму не менее 3 млн. долларов США. Пропагандистские кампании способствовали важным изменениям в законодательстве и практике закупок, например, поощрению соблюдения правил конкуренции, предоставлению гражданскому обществу возможности впервые подавать жалобы на закупки и расширению раскрытия данных о закупках квазигосударственного сектора. Наконец, Агентство по борьбе с коррупцией активно поддерживает развитие гражданского мониторинга и согласилось сотрудничать с коалицией гражданского общества для мониторинга закупок..

Казахстанская экосистема влиятельных лиц в сфере закупок

Остановить коррупцию в Казахстане может показаться невыполнимой задачей. Бывшие правящие элиты богатой ресурсами страны Центральной Азии широко считаются клептократами. Реформы нового режима были встречены некоторыми наблюдателями скептически. А две трети государственных расходов проводятся через непрозрачный квазигосударственный сектор. Казахстан радикально реформировал законодательство, регулирующее общие государственные закупки, один из секторов с самым высоким риском, но его исполнение было неоднозначным.

В таком случае несколько примечательно, что технологи, активисты, журналисты и граждане что-то делают с этим, отслеживая данные и документы по государственным контрактам, чтобы раскрыть и даже предотвратить коррупцию и улучшить предоставление государственных услуг. Каждое расследование является актом сопротивления убеждению, что коррупция неизбежна. Некоторые из них раскрывают систематические коррупционные схемы, в то время как другие касаются небольших местных контрактов, которые оказывают огромное влияние на жизнь их предполагаемых бенефициаров.

Среди них житель Талдыкоргана, который подсчитал цветы на городских клумбах, чтобы подтвердить, что подрядчик действительно посадил 350 000 петуний и бархатцев. Жители села Ащыбулак, которые поделились видео некачественных дорожных работ, заставивших их задуматься, были ли улицы покрыты асфальтом или пластилином. Медиаорганизация ProTenge, которая разоблачила тендеры на покупку книг и опубликовала статьи об экс-президенте, которые впоследствии были отменены. Научно-исследовательский институт Zertteu, который провел 80 расследований по чрезвычайным контрактам в разгар пандемии коронавируса и исследование, которое показало, что только 1% процедур имеют адекватные технические характеристики. Integrity Astana, которая провела мониторинг Национальной железнодорожной компании и центрального агентства по закупкам лекарств SK-Farmacia.

Хотя нет полной статистики о влиянии всех мероприятий по мониторингу гражданских контрактов, члены сообщества сообщили о некоторых впечатляющих достижениях.

Мониторинг гражданских закупок в Казахстане вкратце

За первый год работы коалиции члены Кун Жарыгы провели мониторинг 1222 тендеров на сумму 346 млрд тенге (~725 млн долларов США). Из них было выявлено 270 закупок с нарушениями, направлено 89 жалоб в государственные органы, возбуждено 5 уголовных дел, в бюджет возвращено 11,38 млн тенге (~24 000 долларов США). С 2021 года Адилдик Жолы выявил высокорисковые закупки на сумму 20 млрд тенге (~42 млн долларов США), выявил факты коррупции, по которым были наложены штрафы на сумму 244 млн тенге (~511 000 долларов США), возбуждено 66 уголовных дел и составлено 1100 административных протоколов (официальных предупреждений государственным служащим). Издание ProTenge остановило подозрительные закупки на сумму не менее 3 млн долларов США.

Этот мониторинг стал возможным благодаря нескольким изменениям в системе закупок Казахстана за последние годы. Правительство приняло комплексную систему электронных закупок и публикует актуальные открытые данные о контрактах на всех этапах цикла закупок. Разработчики, которые давно создают инструменты обнаружения коррупционных рисков для государственных органов, сделали свои платформы данных доступными для гражданского общества. И появилось грозное сообщество мониторинга, состоящее из экспертов и начинающих мониторов закупок, которые делятся своими знаниями и инструментами, чтобы вовлечь всех в борьбу с коррупцией.

«Государственные закупки — это огромное поле для работы НПО. Потому что каждый день появляются миллионы государственных закупок и контрактов, на мониторинг которых не хватает ресурсов как со стороны государственного контрольного комитета, так и с нашей стороны. Поэтому чем больше людей занимаются общественным мониторингом, тем лучше», — говорит Дидар Смагулов, руководитель Adildik Joly на телеграм-канале сообщества.

Open Contracting Partnership поддержало развитие этой экосистемы, предоставив консультации, финансирование и техническую помощь для разработки инструментов обработки данных, наращивания потенциала государственных и негосударственных заинтересованных сторон и содействия сотрудничеству между представителями гражданского общества, бизнеса и правительства.

В июле 2023 года была запущена платформа сообщества по мониторингу закупок, которая будет служить центральным хранилищем усилий и знаний экосистемы. Платформа представляет собой единый центр для самостоятельного обучения для тех, кто хочет начать и углубить свой путь в мониторинге государственных закупок. Уникальной особенностью платформы является Legal Navigator, который включает описание всех заинтересованных сторон, участвующих в экосистеме государственных закупок, этапов государственных закупок в Казахстане и наиболее распространенных нарушений законодательства о закупках и рисков закупок, проиллюстрированных примерами соответствующих нарушений. Он также содержит шаблоны (см. пример) для уведомления органов о нарушениях и информирует наблюдателей о приоритетах адвокации сообщества и ходе кампаний. Веб-сайт и канал Telegram Кун Жарыгы предоставляют уникальную возможность понять и воспроизвести практику мониторинга закупок, а также внести значимый вклад в развитие знаний сообщества.

Пример: Злоупотребление возвратом НДС

«Кто может красть наши деньги?» — этот вопрос регулярно задают себе активисты казахстанской организации Adildik Joly, когда ищут коррупционные схемы и другие доказательства расточительных государственных расходов в этой центральноазиатской стране.

С момента запуска в 2021 году Adildik Joly стал известен тем, что публикует привлекательные разоблачения на YouTube и TikTok, а затем продолжает оказывать давление на власти, требуя устранения выявленных проблем.

В конце 2022 года этот вопрос заставил их обратить внимание на налог на добавленную стоимость (НДС), второй по величине источник доходов для бюджета Казахстана. Что, если недобросовестные чиновники выкачивают государственные средства, незаконно возвращая НДС подрядчикам?

После 15 минут первоначального исследования Adildik Joly обнаружил свое первое нарушение. Но, принимая во внимание миллионы контрактов, заключаемых каждый год, они не могли вручную проверять статус НДС каждого поставщика. Поэтому они обратились в компанию Datanomix, чтобы узнать, могут ли помочь ее аналитические инструменты.

Datanomix уже более десяти лет создает программное обеспечение для бизнес-аналитики для государственных учреждений Казахстана. В рамках своей политики социальной ответственности они предоставили членам гражданского общества доступ к своей системе управления красными флагами redflags.ai. Платформа объединяет данные о закупках из различных источников и обычно используется должностными лицами по государственным закупкам и высокопоставленными органами власти, которые могут подписаться на получение автоматических оповещений при обнаружении потенциальных рисков мошенничества и коррупции.

Когда к Datanomix обратился Адилдик Жолы, команда redflags.ai потратила несколько дней на добавление нового алгоритма на свою платформу для автоматической проверки законности переводов НДС подрядчикам. Они обнаружили тысячи совпадений, показывающих, что миллионы тенге были переведены незаконно. Адилдик Жолы предупредил поставщиков, что их поймали, и под постоянным давлением компании добровольно вернули украденные средства. В общей сложности в государственный бюджет было возвращено 170 миллионов тенге (около 400 тысяч долларов США), а в Министерство финансов было направлено предложение по закрытию лазейки (полный текст исследования см. здесь).

5 стратегий, лежащих в основе экосистемы мониторинга закупок в Казахстане

Есть несколько причин, по которым этот подход к открытому контрактированию был успешным до сих пор.

Во-первых, Казахстан публикует относительно высококачественные данные по открытому контрактированию в режиме реального времени. Качество публикации данных в Казахстане выделяется в регионе. Правительство Казахстана вложило много усилий и ресурсов в разработку системы электронных закупок — совершенствование законодательства, оцифровку процесса закупок и улучшение публикации данных. Все процедуры проводятся в электронном формате, и обширная информация доступна на портале государственных закупок. Он включает в себя модули электронного планирования, электронных закупок, электронного заключения контрактов, электронной реализации, электронных платежей и охватывает полный цикл закупок.

По данным Центра электронных финансов, система электронных закупок предоставила услуги 101 000 поставщикам и 20 600 государственным закупщикам, которые разместили 856 234 уведомления о тендерах и подписали 1 658 540 контрактов на сумму до 6 трлн тенге (~13 млрд долларов США). Система электронных закупок сгенерировала экономию в размере 485 млрд тенге (~1 млрд долларов США) в 2021 году (рассчитано Центром как разница между бюджетом и присужденной стоимостью).

Структурированные данные доступны через API и токен, предоставленные Центром электронных финансов.

Это позволяет внешним субъектам, таким как «Единое окно», O-market и Datanomix, разрабатывать удобные для пользователя инструменты для изучения больших объемов данных в режиме реального времени. Различные инструменты выделяют различные особенности одних и тех же данных, а индикаторы риска основаны на передовой международной практике и общих схемах, знакомых властям, таких как платформа публичной бизнес-аналитики и платформа redflags.ai, упомянутая в примере выше.

Пример аналитических данных об общей эффективности, поставщиках и завершении работ с платформы бизнес-аналитики государственных контрактов.

Создание сильного и квалифицированного сообщества гражданского мониторинга было так же важно, как и создание инструментов данных.

Экосистема открытого контракта больше, чем сумма ее частей, потому что ее участники делятся своим опытом и ресурсами, чтобы оказать максимальное влияние. Например, инструменты открытых данных, созданные Datanomix, используются в исследованиях государственных аудиторов, активистов, журналистов и ученых (и их потребности информируют об обновлениях инструментов данных, как описано в примере с НДС ранее). Аналогичным образом, когда организация Digital Society провела общенациональное исследование строительства школ, управляемых местными органами власти (акиматами), они обнаружили серьезные расхождения в расходах, которые варьировались от 5000 до 29 000 долларов США на ученика. Это вызвало оживленные общественные дебаты, и управление строительством школ было передано суверенному фонду благосостояния «Самрук-Казына», что позволило снизить расходы примерно до 7000 долларов США на ученика. Затем член «Адилдик Жолы» Бауыржан Заки использовал индикаторы риска, разработанные Digital Society, для выявления аномалий в проектах строительства школ в Западно-Казахстанской области, что привело к наложению санкций на власти.

Эти связи между членами гражданского общества были сформированы и укреплены посредством программ по построению сообществ и образовательных программ, таких как Школа прикладных исследований в области государственных закупок, разработанная Open Contracting Partnership. Этот годовой курс объединил представителей Казахстана и других стран Центральной Азии, чтобы стать мастерами в области мониторинга государственных закупок. Практический дизайн курса позволил им подготовить десятки расследований и рекомендаций по таким процессам закупок, как ремонт государственного жилья, социальные услуги, борьба с терроризмом и контракты, заключенные вне официального портала закупок. После программы казахские участники локализовали контент и скопировали курс с местными университетами.
Недавно запущенный веб-сайт Kun Jarygy возник из этого опыта, выступая в качестве хранилища знаний, созданных в ходе синхронных курсов.

Для формирования общественной поддержки используются креативные подходы. Хотя создание эффективных каналов обратной связи с государственными органами имеет решающее значение, широкая общественность является еще одним важным партнером в создании изменений. Идя туда, где находится их аудитория, Adildik Joly и ProTenge создали успешные каналы в социальных сетях, часто приправляя свои посты привлекательными визуальными эффектами и сухим остроумием.

Журналистка Джамиля Маричева создала ProTenge как медиаканал только для Instagram, чтобы разоблачать возмутительные способы хищения государственных средств Казахстана. Аудитория ProTenge выросла до более чем 110 000 подписчиков с марта 2020 года.

Джамиля Маричева на сессии «Открытые контрактные партнерства» Глобальной конференции по журналистским расследованиям, Гетеборг, Швеция, 2023 г.

«Тогда я чувствовала, что люди устали от того, что они видят в социальных сетях», — сказала Маричева OCP. «В это очень нервирующее время, когда власть в Казахстане переходила от одного человека к другому, обществу нужно было видеть в социальных сетях не только кулинарные советы и блоги о стиле жизни, но и реальность, в которой они жили».

Аудитория ProTenge очень заинтересована, и команда Маричевой делится советами для других по проведению собственных расследований, а также положительными примерами успешных дел, которые она описывает как «деление топливом надежды» в интервью казахскому расследовательскому изданию Vlast. Например, благодаря кампании ProTenge, конфискованные автомобили класса люкс теперь должны продаваться, а вырученные средства реинвестироваться в бюджет, а не транспортные средства поступать государственным служащим.

Работа на региональном и местном уровнях — еще одна стратегия.
Государственные закупки в Казахстане сильно децентрализованы. По данным ОЭСР, только 20% процессов государственных закупок осуществляются на центральном уровне по сравнению с 80% на региональном уровне. У «Адилдик Жолы» есть 17 местных отделений (по одному на каждый регион и «город республиканского значения»), и она получает наводки от граждан. В то время как коалиция «Кун Жарыгы» планирует работать над прозрачностью государственных закупок на уровне регионов и сельских округов и выступает за инклюзивное сельское планирование.

Инновационные операционные модели делают подход устойчивым. Изначально Datanomix преодолела недоверие государственных органов, запустив пилотные проекты за свой счет, чтобы показать, что возможно. Они используют SaaS вместо создания индивидуальных инструментов для государственных клиентов, чтобы позволить им продолжать развивать свое программное обеспечение для выявления красных флажков, чтобы учитывать недобросовестных игроков, которые находят новые лазейки, когда старые закрываются.

Распространенные коррупционные схемы: